makalah PENGANGGARAN SEKTOR UBLIK

PENGANGGARAN SEKTOR PUBLIK

A.    PENGERTIAN

Menurut National Committee on Governmental Accounting (NCGA), saat ini Governmental Accounting Standarts Board (GASB), definisi anggaran (budget) sebagai berikut: Rencana operasi keuangan, yang mencakup estimasi pengeluaran yang diusulkan, dan sumber pendapatan yang diharapkan untuk membiayainya dalam periode waktu tertentu.
Perencanaan dalam menyiapkan anggaran sangatlah penting. Bagaimanapun juga hal itu jelas mengungkapkan apa yang akan dilakukan dimasa mendatang. Pemikiran strategis disetiap organisasi adalah proses dimana manajemen berfikir tentang pengintegrasian aktivitas organisasional ke arah tujuan yang beroerientasi kesasaran masa mendatang.
Semakin bergejolak lingkungan pasar, teknologi atau ekonomi eksternal, manajemen akan didorong untuk menyusun stategi. Pemikiran strategis manajemen, direalisasi dalam berbagai perencanaan, dan proses integrasi keseluruhan ini didukung prosedur penganggaran organisasi
Fungsi Anggaran Sektor Publik
Anggaran berfungsi sebagai berikut:

• Anggaran merupakan hasil akhir proses penyusunan rencana kerja.
• Anggaran merupakn cetak biru akivitas yang akan dilaksanakan di masa mendatang.
• Anggaran sebagai alat komujikasi intern yang menghubungkan berbagai unit kerja dan mekanisme kerja antar atasan dan bawahan.
• Anggaran sebagai alat pengendalian unit kerja.
• Anggaran sebagai alat motivasi dan persuasi tindakan efektif dan efisien dalam pencapaian visi organisasi.
• Anggaran merupakan instrumen politik.
• Anggaran merupakan instrumen kebijakan fiskal.

Karakteristik Anggaran Sektor Publik
Anggaran mempunyai karakteristik:

• Anggaran dinyatakan dalam satuan keuangan dan satuan selain keuangan.
• Anggaran umumnya mencakup jangka waktu tertentu, satu atau beberapa tahun.
• Anggaran berisi komitmen atau kesanggupan manajeman untuk mencapai sasaran yang ditetapkan.
• Usulan anggaran ditelaah dan disetujui oleh pihak yang berwenang lebih tinggi dari penyusunan anggaran.
• Sekali disusun, anggaran hanya dapat diubah dalam kondisi tertentu.

B.     PERKEMBANGAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Sistem anggaran sektor publik dalam perkembangannya telah menjadi instrumen kebijakan multifungsi yang digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan organisasi. Hal tersebut terutama tecermin pada komposisi dan besarnya anggaran yang secara langsung merefleksikan arah dan tujuan pelayanan masyarakat yang diharapkan. Anggaran sebagai alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan dalam satuan moneter sekaligus dapat digunakan sebagai alat pengendalian. Agar fungsi perencanaan dan pengawasan dapat berjalan dengan baik, maka sistem anggaran serta pencatatan atas penerimaan dan pengeluaran harus dilakukan dengan cermat dan sistematis.

Sebuah sebagai sistem, perencanaan anggaran sektor publik telah mengalami banyak perkembangan. Sistem perencanaan anggaran publik berkembang dan berubah sesuai dengan dinamika perkembangan manajemen sektor publik dan perkembangan tuntutan yang muncul di masyarakat. Pada dasarnya terdapat beberapa janis pendekatan dalam perencanaan dan penyusunan anggaran sektor publik. Secara garis besar terdapat dua pendekatan utama yang memiliki perbedaan mendasar. Kedua pendekatan tersebut adalah: (a) Anggaran tradisional atau anggaran konvensional; dan (b) Pendekatan baru yang sering dikenal dengan pendekatan New Public Management.

C.     JENIS – JENIS ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

            1)                  ANGGARAN TRADISIONAL

Anggaran tradisional merupakan pendekatan yang banyak digunakan di negara berkembang dewasa ini. Terdapat dua ciri utama dalam pendekatan ini, yaitu: (a) cara penyusunan anggaran yang didasarkan atas pendekatan incrementalism dan (b) struktur dan susunan anggaran yang bersifat line-item.

Ciri lain melekat pada pendekatan anggaran tradisional tersebut adalah: (c) cenderung sentralitis; (d) bersifat spesifikasi; (e) tahunan; dan (f) menggunakan prinsip anggaran bruto. Struktur anggaran tradisional dengan ciri-ciri tersebut tidak mampu mengungkapkan besarnya dana yang dikeluarkan untuk setiap kegiatan, dan bahkan anggaran tradisional tersebut gagal dalam memberikan informasi tentang besarnya rencana kegiatan. Oleh karena tidak tersedianya berbagai informasi tersebut, maka satu-satunya tolok ukur yang dapat digunakan untuk tujuan pengawasan hanyalah tingkat keputusan penggunaan anggaran.

v  Incrementalism

Penekanan dan tujuan utama pendekatan tradisional adalah pada pengawasan dan pertanggungjawaban yang tersebut. Anggaran tradisional bersifat incrementalism, yaitu hanya menambah atau mengurangi jumlah rupiah pada item-item anggaran yang sudah ada sebelumnya dengan menggunakan data tahun sebelumnya sebagai dasar untuk menyesuaikan besarnya penambahan atau pengurangan tanpa dilakukan kajian yang mendalam. Pendekatan semacam ini tidak saja belum menjamin terpenuhinya kebutuhan rill, namun juga dapat mengakibatkan kesalahan yang terus berlanjut. Hal ini disebabkan karena kita tidak pernah tahu apakah pengeluaran periode sebelumnya yang dijadikan sebagai tahun dasar penyusunan anggaran tahun ini telah didasarkan atas kebutuhan yang wajar.

Masalah utama anggaran tradisional adalah terkait dengan tidak adanya perhatian terhadap konsep valuer for money. Konsep ekonomi, efisiensi dan efektivitas seringkali tidak dijadikan pertimbangan dalam penyusunan anggaran tradisional. Dengan tidak adanya perhatian terhadap konsep value for money ini, seringkali pada akhir tahun anggaran terjadi kelebihan anggaran yang pengalokasiannya kemudian dipaksakan pada aktivitas-aktivitas yang sebenarnya kurang penting untuk dilaksanakan. Aktivitas-aktivitas susulan ini semata-mata dimaksudkan untuk menghabiskan sisa anggaran. Apabila hal tersebut tidak dilakukan akan berdampak pada alokasi anggaran tahun berikutnya. Hal ini disebabkan karena pada pendekatan tradisional, kinerja dinilai berdasarkan habis tidaknya anggaran yang diajukan dan bukan berdasarkan pada pertimbangan ouput yang dihasilkan dari aktivitas yang dilakukan dibandingkan dengan target kinerja yang dikehendaki (outcome).

Anggaran tradisional yang bersifat “incrementalism” cenderung menerima konsep harga pokok pelayanan historis (historic cost of service) tanpa memperhatikan pertanyaan seperti:

1. Apakah pelayanan tertentu yang dibiayai dengan pengeluaran pemerintah masih dibutuhkan atau masih menjadi prioritas?
2. Apakah pelayanan yang diberikan telah terdistribusi secara adil dan merata di antara kelompok masyarakat?
3. Apakah pelayanan diberikan secara ekonomis dan efisien?
4. Apakah pelayanan yang diberikan mempengaruhi pola kebutuhan publik?

Akibat digunakannya harga pokok pelayanan historis tersebut adalah suatu item, program, atau kegiatan akan muncul lagi dalam anggaran tahun berikutnya meskipun sebenarnya item tersebut sudah tidak dibutuhkan. Perubahan anggaran hanya menyentuh jumlah nominal rupiah yang disesuaikan dengan tingkat inflasi, jumlah penduduk, dan penyesuaian lainnya.

v  Line-item

Ciri lain anggaran tradisional adalah struktur anggaran bersifat line-item yang didasarkan atas dasar sifat (nature) dari penerimaan dan pengeluaran. Metode line-item budget tidak memungkinkan untuk menghilangkan item-item penerimaan atau pengeluaran yang telah ada dalam struktur anggaran, walaupun sebenarnya secara rill item tertentu sudah tidak relevan lagi untuk digunakan pada periode sekarang. Karena sifatnya yang demikian, penggunaan anggaran tradisional tidak memungkinkan untuk dilakukan penilaian kinerja secara akurat, karena satu-satunya tolok ukur yang dapat digunakan adalah semata-mata pada ketaatan dalam menggunakan dana yang diusulkan.

Penyusunan anggaran dengan menggunakan struktur line-item dilandasi alasan adanya orientasi sistem anggaran yang dimaksudkan untuk mengontrol pengeluaran. Berdasarkan hal tersebut, anggaran tradisional disusun atas dasar sifat penerimaan dan pengeluaran, seperti misalnya pendapatan dari pemerintah atasan, pendapatan darp pajak, atau pengeluaran untuk gaji, pengeluaran untuk belanja barang, dan sebagainya, bukan berdasar pada tujuan yang ingin dicapai dengan pengeluaran yang dilakukan.

Kelemahan Anggaran Tradisional

Dilihat dari berbagai sudut pandang, metode penganggaran tradisional memiliki beberapa kelemahan, antara lain:

1. Hubungan yang tidak memadai (terputus) antara anggaran tahunan dengan rencana pembangunan jangka panjang.
2. Pendekatan incremental menyebabkan jumlah besar pengeluaran tidak pernah diteliti secara menyeluruh efektivitasnya.
3. Lebih berorientasi pada input daripada output. Hal tersebut menyebabkan anggaran tradisional tidak dapat dijadikan sebagai alat untuk membuat kebijakan dan pilihan sumber daya, atau memonitor kinerja. Kinerja dievaluasi dalam bentuk apakah dana telah habis dibelanjakan, bukan apakah tujuan tercapai.
4. Sekat-sekat antar departemen yang kaku membuat tujuan nasional secara keseluruhan sulit dicapai. Keadaan tersebut berpeluang menimbulkan konflik, overlapping, kesenjangan, dan persaingan antar departemen.
5. Proses anggaran terpisah untuk pengeluaran rutin dan pengeluaran modal/investasi.
6. Anggaran tradisional bersifat tahunan. Anggaran tahunan tersebut sebenarnya terlalu pendek, terutama untuk proyek modal dan hal tersebut dapat mendorong praktik-praktik yang tidak diinginkan (korupsi dan kolusi).
7. Sentralisasi penyiapan anggaran, ditambah dengan informasi yang tidak memadai menyebabkan lemahnya perencanaan anggaran. Sebagai akibatnya adalah munculnya budget padding atau budgetary slack.
8. Persetujuan anggaran yang terlambat, sehingga gagal memberikan mekanisme pengendalian untuk pengeluaran yang sesuai, seperti seringnya dilakukan revisi anggaran dan 'manipulasi anggaran'.
9. Aliran informasi (sistem informasi finansial) yang tidak memadai yang menjadi dasar mekanisme pengendalian rutin, mengidentifikasi masalah dan tindakan.

2)        ANGGRAN PUBLIK DENGAN PENDEKATAN NPM (New Public Management)

Sejak pertengahan tahun 1980-an telah terjadi perubahan manajemen sektor publik yang cukup drastis dari sistem manajemen tradisionalyang terkesan kaku, birorkratis ,dan hierarkis menjadi model menajemen sektor publik yang feksibel dan lebih mengakomodasi pasar perubahan tersebut telah merubah peran pemerintah terutama dalam hal hubungan antara pemerintah dengan masyarakat. Paradigma baru yang muncul dalam menejemen sektor publik tersebut adalah pendekatan New Public Management.

Model New Public Management mulai dikenal tahun 1980-an dan kembali populer tahun 1990-an yang mengalami beberapa bentuk reinkarnasi, misalnya munculnya konsep “managerialism” ( Pollit, 1993 ); “market-based public administration“ ( Lan,Zhiyong,And Rosenbloom, 1992 ) ; “post-bureaucratic paradigm” (Barzelay, 1992 ); dan “entrepreneurial government“ (osborne and gaebler, 1992). New Public Management berfokus pada manajemen sektor publik yang beroroentasi pada kinerja, bukan berorientasi kebijakan penggunaan paradigma New Public Management tersebut menimbulkan beberapa konsekuensi bagi pemerintah di antaranya adalah tuntutan untuk melakukan efisiensi, pemangkasan biaya, dan kompetisi tender.

.

D.    Prinsip-Prinsip Penganggaran

Menurut shafritz dan russell,1977 serta dalam buku yang ditulis oleh Ihyaul Ulum, prinsip-prinsip penyusunan anggaran meliputi:
demokratis. Anggaran negara(baik pusat dan daerah) baik berkaitan dgn pendapatan maupun pengeluaran,harus ditetapkan melalui suatu proses yg mengikut sertakan unsur masyarakat, harus dibahas dan mendapat persetujuan lembaga perwakilan rakyat.
Adil. harus diarahkan untuk kepentingan org bnyk dan secara proporsional, dialokasikan bagi semua kelompok masyarakat sesuai kebutuhannya.
Transparan. proses perencanaan, pelaksanaan, serta pertanggung jwban harus diketahui tdk saja oleh wakil rakyat, tetapi juga oleh masyarakat umum.
bermoral tinggi. pengelolaan anggaran hrs berpegang peraturan perundangan yg berlaku, dan jg senantiasa mengacu pd etika dan moral yg tinggi.,
Berhati-hati. harus dilakukan secara berhati2, karena sumber daya terbatas dan mahal. Hal ini semakin terasa penting jika dikaitkan dgn unsur hutang negara.
Akuntabel. harus dpt dipertanggungjwbkan setiap saat secara intern maupun ekstern kpd rakyat.
Otorisasi oleh legislatif. Anggaran public harus mendapatkan otorisasi dari legislatif terlebih dahulu sebelum eksekutif dapat membelanjakan anggaran tersebut.
Periodik. Artinya anggaran merupakan sesuatu yang bersifat periodik, bisa tahunan maupun multi tahunan.
Akurat. Penganggaran harusnya dilakukan dengan akurat dengan menyesuaikan antara pengeluaran dan pendapatan.
Jelas. Anggaran hendaknya sederhana, dapat dipahami masyarakat, dan tidak membingungkan.
Diketahui publik. Maksudnya adalah anggaran harus diinformasikan kepada masyarakat luas.

Proses Penyusunan Anggaran Sektor Publik
Prinsip-prinsip pokok dalam siklus anggaran:

• Tahap persiapan anggaran

Pada tahap persiapan anggaran dilakukan taksiran pengeluaran atas dasar taksiran pendapatan yang tersedia. Terkait dengan masalah tersebut, yang perlu diperhatikan adalah sebelum menyetujui taksiranj pengeluaran, hendaknya terlebih dahulu diulakukan penaksiran pendapatan secara lebih akurat. Selain itu, harus disadari adanya masalah yang cukup berbahaya jika anggaran pendapatan diestimasi pada saat bersamaan drengan pembuatan keputusan tentang angggaran pengeluaran.

• Tahap ratifikasi

Tahap ini merupakan tahap yang melibatkan proses politik yang cukup rumit dan cukup berat. Pimpinan eksekutif dituntut tidak hanya memiliki managerial skill namun juga harus mempunyai political skill, salesman ship, dan coalition building yang memadai. Integritas dan kesioapan mental yang tinggi dari eksekutif sangat penting dalam tahap ini. Hal tersebut penting karena dalam tahap ini pimpinan eksekutif harus mempunyai kemampuan untuk menjawab dan memberikan argumentasi yang rasional atas segala pertanyaan-pertanyaan dan bantahan-bantahan dari pihak legislatif.

• Tahap implementasi/pelaksanaan anggaran

Dalam tahap ini yang paling penting adalah yang harus diperhatikan oleh manajer keuangan publik adalah dimilikinya sistem (informasi) akuntansi dan sistem pengendalian manajemen.

• Tahap pelaporan dan evaluasi

Tahap pelaporan dan evaluasi terkait dengan aspek akuntabilitas. Jika tahap implementasi telah didukung dengan sistem akuntansi dan sistem pengendalian manajemen yang baik, maka diharapkan tahap budget reporting and evaluation tidak akan menemukan banyak masalah.

E.     PERUBAHAN PENDEKATAN ANGGARAN

Reformasi sektor publik yang salah satunya ditandai dengan munculnya era New Public Management telah mendorong usaha untuk mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis dalam perencanaan anggaran sektor publik. Seiring dengan perkembangan tersebut, munculnya beberpa teknik penganggaran sektor publik, misalnya adalah teknik anggaran kinerja.

Pendekatan baru dalam sistem anggaran publik tersebut cenderung memiliki karakteristik umum sebagai berikut:

1)        Komprehensif/komparatif

2)        Terintegrasi dan lintas departemen

3)        Proses pengambilan keputusan rasional

4)        Berjangka panjang

5)        Spesifikasi tujuan dan perangkingan prioritas

6)        Analisis total cost dan benefit

7)        Berorientasi input, output, dan outcome, bukan sekedar input.

8)        Adanya pengawasan kinerja.

I.            ANGGARAN KINERJA

Pendekatan kinerja disusun untuk mengatasi berbagai kelemahan yang terdapat dalam anggaran tradisional, khususnya kelemahan yang disebabkan oleh tidak adanya tolak ukur yang dapat digunakan untuk mengukur kinerja dalam pencapaian tujuan dan sasaran pelayan public. Anggaran dengan pendekatan kinerja sangat menakankan pada konsep value for money dan pengawasan atas kinerja output. Pendekatan ini juga mengutamakan mekanisme penentuan dan pembuatan prioritas tujuan serta pendekatan yang sistematik dan rasional dalam proses pengambilan keputusan. Untuk mengimplementasikan hal-hal tersebut anggaran kinerja dilengkapi dengan teknik penganggaran analitis.

Anggaran kinerja didasarkan pada tujuan dan sasaran kinerja. Oleh karena itu, anggaran digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan. Penilaian kinerja didasarkan pada pelaksanaan value for money dan efektivitas anggaran. Pendekatan ini cenderung menolak pandangan anggaran tradisional yang menganggap bahwa tanpa adanya arahan dan campur tangan, pemerintah akan menyalagunakan kedudukan mereka dan cenderung boros (overspending). Menurut pendekatan anggaran kinerja, dominasi pemerintah akan dapat diawasi dan dikendalikan melalui penerapan internal cost awareness, audit keuangan dan audit kinerja, serta evaluasi kinerja eksternal. Dengan kata lain, pemerintah dipaksa bertindak berdasarkan cost minded dan harus efisien. Selain didorong untuk menggunakan dana secara ekonomis, pemerintah juga dituntut untuk mampu mencapai tujuan yang ditetapkan. Oleh karena itu, agar dapat mencapai tujuan tersebut maka diperlukan adanya program dan tolak ukur sebagai standar kinerja.

System anggaran kinerja pada dasarnya merupakan system yang mencakup kegiatan penyusunan program dan tolak ukur kinerja sebagai instrument untuk mencapai tujuan dan sasaran program. Penerapan system anggaran kinerja dalam penyusunan anggaran dimulai dengan perumusan program dan penyusunan struktur organisasi pemerintah yang sesuai dengan program tersebut. Kegiatan tersebut mencakup pula penetuan unit kerja yang bertanggung jawab atas pelaksanaan program, serta penentuan indicator kinerja yang digunakan sebagai tolak ukur dalam mencapai tujuan program yang telah ditetapkan.

II.            ZERO BASED BUDGETING (ZBB)

Konsep Zero Based Budgeting dimaksudkan untuk mengatasi kelemahan yang ada pada system anggaran tradisional. Penyusunan anggaran dengan menggunakan konsep Zero Based Budgeting dapat menghilangkan incrementalism dan line-item karena anggaran diasumsikan mulai dari nol (zero-base). Penyusunan anggaran yang bersifat incremental mendasarkan besarnya realisasi anggaran tahun ini untuk menetapkan anggaran tahun depan, yaitu dengan menyesuaikannya dengan tingkat inflasi atau jumlah penduduk. ZBB tidak berpatokan pada anggaran tahun lalu untuk menyusun anggaran tahun ini, namun penentuan anggaran didasarkan pada kebutuhan saat ini. Dengan ZBB seolah-olah proses anggaran dimulai dari hal yang baru sama sekali. Item anggaran yang sudah tidak relevan dan tidak mendukung pencapaian tujuan organisasi dapat hilang dari struktur anggaran, atau mungkin juga muncul item baru.

v  Proses Implementasi ZBB

Proses implementasi ZBB terdiri dari tiga tahap, yaitu:

1.        Identifikasi unit-unit keputusan

Struktur organsasi pada dasarnya terdiri dari pusat-pusat pertanggungjawaban. Setiap pusat pertanggungjawaban merupakan unit pembuat keputusan yang salah satu fungsinya adalah untuk menyiapkan anggaran. Zero Based Budgeting merupakan system anggaran yang berbasis pusat pertanggungjawaban sebagai dasar perencanaan dan pengendalian anggaran. Suatu unit keputusan merupakan kumpulan dari unit keputusan level yang lebih kecil. Sebagai contoh, pemerintah daerah merupakan suatu unit keputusan besar yang dapat dipecah-pecah lagi menjadi dinas-dinas, dinas-dinas dipecah lagi menjadi subdinas-subdinas, subdinas dipecah lagi menjadi subprogram, dan sebagainya. Dengan demikian, suatu pemerintah daerah bisa memiliki ribuan unit keputusan.

Setelah dilakukan identifikasi unit-unit keputusan secara tepat, tahap berikutnya adalah menyiapkan dokomen yang berisi tujuan unit keputusan dan tindakan yang dapat dilakukan untuk mencapai tujuan tersebut. Dokumen tersebut disebut paket-paket keputusan.

2.        Penentuan paket-paket keputusan

Paket keputusan merupakan gambaran komprehensif mengenai bagian dari aktivitas organisasi atau fungsi yang dapat dievaluasi secara individual. Paket keputusan dibuat oleh manajer pusat pertanggungjawaban dan harus menunjukkan secara detail estimasi biaya dan pendapatan yang dinyatakan dalam bentuk pencapaian tugas dan perolehan manfaat. Secara teoritis, paket-paket keputusan dimaksudkan untuk mengindentifikasi berbagai alternative kegiatan untuk melaksanakan fungsi unit keputusan dan untuk menentukan perbedaan level usaha pada tiap-tiap alternative. Terdapat dua jenis paket keputusan, yaitu:

a.        Paket keputusan mutually-exclusive

Paket keputusan yang bersifat mutually-exclusive adalah paket-paket keputusan yang memiliki fungsi yang sama. Apabila dipilih salat satu paket kegiatan atau program, maka konsekuensinya adalah menolak semua alternative yang lain.

b.        Paket keputusan incremental

Paket keputusan incremental merefleksikan tingkat usaha yang berbeda (dikaitkan dengan biaya) dalam melaksanakan aktivitas tertentu. Terdapat base package yang menunjukkan tingkat minimal suatu kegiatan, dan paketlain yang tingkat aktivitasnya lebih tinggi yang akan berpengaruh terhadap kenaikan level aktivitas dan juga akan berpengaruh terhadap biaya. Setiap peket memiliki biaya dan manfaat yang dapat ditabulasikan dengan jelas.

3.        Meranking dan mengevaluasi paket keputusan

Jika paket keputusan telah disiapkan, tahap berikutnya adalah merenking semua paket berdasarkan manfaatnya terhadap organisasi. Tahap ini merupakan jembatan untuk menuju proses alokasi sumber daya di antara berbagai kegiatan yang beberapa di antaranya sudah ada dan lainnya baru sama sekali.

Ø  Keunggulan ZBB

1.        Jika ZBB dilaksanakan dengan baik maka dapat menghasilkan alokasi sumber daya secara lebih efisien.

2.        ZBB berfokus pada value for money

3.        Memudahkan untuk mengidentifikasi terjadinya inefisiensi dan ketidakefektivan biaya

4.        Meningkatkan pengetahuan dan motivasi staf dan manajer.

5.        Meningkatkan partisipasi manajemen level bawah dalam proses penyusunan anggaran.

6.        Merupakan cara yang sistematik untuk menggeser status-quo dan mendorong organisasi untuk selalu menguji alternative aktivitas dan pola perilaku biaya serta tingkat pengeluaran.

Ø  Kelemahan ZBB

1.        Prosesnya memakan waktu lama (time consuming), terlalu teoritis dan tidak praktis, membutuhkan biaya yang besar, serta menghasilkan kertas kerja yang menumpuk karena pembuatan paket keputusan.

2.        ZBB cenderung menekankan manfaat jangka pendek.

3.        Implementasi ZBB membutuhkan teknologi yang maju.

4.        Masalah besar yang dihadapi ZBB adalah pada proses merenking dan mereview paket keputusan. Mereview ribuan paket keputusan merupakan pekerjaan yang melelahkan dan membosankan, sehingga dapat mempengaruhi keputusan.

5.        Untuk melakukan peranking paket keputusan dibutuhkan staf yang memiliki keahlian yang mungkin tidak dimiliki organisasi.

6.        Memungkinkan munculnya kesan yang keliru bahwa semua paket keputusan harus masuk dalam anggaran.

7.        Implementasi ZBB menimbulkan masalah keperilakuan dalam organisasi.

III.            Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS)

PBBS merupakan teknik penganggaran yang didasarkan pada teori system yang beriorientasi pada output dan tujuan dengan penekanan utamanya adalah alokasi sumber daya berdasarkan analisis ekonomi. System anggaran PPBS tidak mendasarkan pada struktur organisasi tradisional dari divisi-divisi, namun berdasarkam program, yaitu pengelompokkan aktivitas untuk mencapai tujuan tertentu. PPBS adalah salah satu model penganggaran yang ditujukkan untuk membantu manajemen pemerintah dalam membuat keputusan alokasi sumber daya. Hal tersebut disebabkan sumber daya yang dimiliki pemerintah terbatas jumlahnya, sementara tuntutan masyarakat tidak terbatas jumlahnya. Dalam keadaan tersebut pemerintah dihadapkan pada pilihan alternative keputusan yang memberikan manfaat paling besar pada pencapaian tujuan organisasi secara keseluruhan. PPBS memberikan rerangka untuk membuat pilihan tersebut.

v  Proses Implementasi PPBS

Langkah-langkah implementasi PPBS meliputi :

1.        Menentukan tujuan umum organisasi dan tujuan unit organisasi dengan jelas.

2.        Mengidentifikasi program-program dan kegiatan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan.

3.        Mengevaluasi berbagai alternative program dengan menghitung pos benevit dari masing-masing program.

4.        Pemilihan program yang memiliki manfaat besar dengan biaya yang kecil.

5.        Alokasi sumber daya kemasing-masing program yang disetujui.

PPBS mensyarakatkan organisasi menyusun rencana jangka panjang untuk mewujudkan tujuan organisasi melalui program-program. Kuncinya adalah bahwa program-program yang disusun harus terkait dengan tujuan organisasi dan tersebar keseluruh bagian organisasi. Pemerintah harus dapat mengidentifikasi struktur program dan melakukan analisis program. Struktur program merupakan semacam kerangka bangunan dari desain system PPBS. Analisis program terkait dengan kegiatan analisis biaya dan manfaat dari masing-masing program sehingga dapat dilakukan pilihan. Untuk mendukung hal tersebut PPBS membutuhkan system informasi yang canggih agar dapat memonitor kemajuan dalam pencapaian tujuan organisasi. System pelaporan anggaran PPBS harus mampu melaporkan hasil (manfaat) program bukan sekedar jumlah pengeluaran yang telah dilakukan.

v  Karakteristik PPBS :

1.        Berfokus pada tujuan aktivitas (program) untuk mencapai tujuan.

2.        Secara ekspkisit menjelaskan implikasi terhadap tahun anggaran yang akan dating karena PPBS berorientasi pada masa depan.

3.        Mempertimbangkan semua biaya yang terjadi.

4.        Dilakukan analisis secara sistematis atas berbagai alternative program, yang meliputi (a) identifikasi tujuan, (b) identifikasi secara sistematik alternative program untuk mencapai tujuan, (c) estimasi biaya total dari masing-masing alternative program, dan (d) estimasi manfaat (hasil) yang ingin diperoleh dari masing-masing alternative program.

v  Kelebihan PPBS :

1.        Memudahkan dalam pendeglasian tanggung jawab dari manajemen puncak ke manajamen menengah.

2.        Dalam jangka panjang dapat mengurangi beban kerja.

3.        Memperbaiki kualitas pelayanan melalui pendekatan sadar biaya (cost-consciousness/cost awareness) dalam perencanaan program.

4.        Lintas departemen sehingga dapat meningkatkan komunikasi, koordiansi, dan kerjasama antar departemen.

5.        Menghilangkan program yang overlapping atau bertentangan dengan pencapaian tujuan organisasi.

6.        PPBS menggunakan teori marginal utility, sehingga mendorong alokasi sumner daya secara optimal.

v  Kelemahan PPBS :

1.        PPBS membutuhkan system informasi yang canggih, ketersediaan data, adanya system pengukuran, dan staf yang memilih kapabilitas tinggi.

2.        Implementasi PPBS membutuhkan biaya yang besar karena PPBS membutuhksn teknologi yang canggih.

3.        PPBS bagus secara teori, namun sulit untuk diimplemantasikan

4.        PPBS mengabaikan realitas politik dan realitas organisasi sebagai kumpulan manusia yang kompleks

5.        PPBS merupakan teknik anggaran yang statistically oriented. Penggunaan stastisti kadang kurang tajam untuk mengukur efektivitas program. Statistic hanya tepat untuk mengukur beberapa program tertentu saja.

6.        Pengaplikasian PPBS menghadapi masalah teknis. Hal ini terkait dengan sifat program atau kegiatan yang lintas departemen sehingga menyulitkan dalam melakukan alokasi biaya. Semnetara itu system akuntansi dibuat berdasarkan departemen bukan program.

v  Masalah utama penggunaan ZBB dan PPBS :

1.        Bounded rationality, keterbatasan dalam menganalisis semua alternative untuk melakukan aktivitas.

2.        Kurangnya data untuk membandingkan semua alternative, terutama untuk mengukur output.

3.        Masalah ketidakpasian sumber daya, pola kebutuhan di masa depan, perubahan politik, dan ekonomi.

4.        Pelaksanaan teknik tersebut menimbulkan beban pekerjaan yang sangat berat.

5.        Kesulitan dala menentukan tujuan dan perankingan program terutama ketika terdapat pertentangan kepentingan (confict of interest).

6.        Seringkali tidak memungkinkan untuk melakukan perubahan program secara cepat dan tepat.

7.        Terdapat hambatan birokrasi dan perlawanan politik yang besar untuk berubah (resistence to change).

8.        Pelaksanaan teknik tersbut sering tidak sesuai dengan proses pengambilan keputusan politik. Politik berusaha membuat pelaksanaan lebih “tecnoratic” yang hal tersebut bisa mempengaruhi proses anggaran.

9.        Pada akhirnya, pemerintah beroperasi dalam dunia yang tidak rasional.

Kesimpulan

Anggaran sebagai alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan dalam satuan moneter sekaligus dapat digunakan sebagai alat pengendalian. Agar fungsi pengendalian dan pengawasan dapat berjalan dengan baik, maka sistem anggaran serta pencatatan atas penerimaan dan pengeluaran harus dilakukan dengan cermat dan sistematis.

Terdapat dua pendekatan dalam penyusunan angaran sektor publik, yaitu pendekatan tradisional dan pendekatan New Public Management. Pendekatan NPM dimaksudkan untuk mengatasi kelemahan dari sistem tradisional. Anggaran dengan pendekatan NPM terdiri dari beberapa jenis, yaitu anggaran kinerja, ZBB, dan PPBS. Anggaran dengan pendekatan NPM sangat menekankan pada konsep value for money dan pengawasan atas kinerja output.

Perubahan dari sistem anggaran tradisional menuju sistem anggaran dengan pendekatan NPM merupakan bagian penting dari reformasi anggaran. Reformasi anggaran sektor publik dilakukan untuk menjadikan anggaran lebih berorientasi pada kepentingan publik dan menekankan value for money. Beberapa jenis anggatan dengan pendekatan NPM, seperti ZBB, PPBS, dan Anggaran Kinerja perlu dikaji lebih mendalam sebelum diaplikasikan, karena pada masing-masing jenis anggaran tersebut memiliki kelebihan dan kelemahan. Penerapan sistem anggaran juga perlu mempertimbangkan aspek sosial, kultural, dan kesiapan teknologi yang dimiliki oleh pemerintah.